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国家公园将引领我国自然保护地体系建设

媒体:绿色中国  作者:内详
专业号:关注森林资讯 2022/11/23 15:08:36

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2022年全国两会,无论政府工作报告还是代表委员的议案提案,生态文明建设方面热点频出。其中,国家公园屡上头条、频现热搜。自2021年10月在昆明举办的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上,我国宣布设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园开始,有关国家公园的新闻、信息不断,掀起了一股国家公园的热潮。今年两会的政府工作报告提出:“加强生态环境分区管控”“统筹山水林田湖草沙系统治理,保护生物多样性,推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”。国家公园建设成为了与会代表委员关注的焦点。

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霸王岭景区 海南热带雨林国家公园

国家公园迈入高质量发展新阶段

建立国家公园体制,是中华民族伟大复兴、永续发展的重大战略决策,是生态文明和美丽中国建设具有全局性、统领性、标志性的重大制度创新。全国人大代表、国家林草局局长关志鸥表示,第一批国家公园设立,标志着我国生态文明领域又一重大制度创新落地生根,也标志着国家公园由试点转向建设新阶段。

关志鸥代表指出,国家公园建设是一项系统工程,涉及自然资源资产产权、国土空间用途管制、生态补偿和生态损害责任追究等多项制度创新。当前,要按照国务院批准的设立方案,加快完成总体规划编制、管理机构组建、勘界立标、自然资源资产登记等工作,加强基础设施建设,高质量建设第一批国家公园。

全国政协委员、中国环境监测总站研究员温香彩说:“国家公园的建立,能促进资源整合,形成合力。这有助于打造具有世界影响力的生态名片,彰显我国生态文明建设成就。”

关志鸥代表指出:创新国家公园运营机制,探索建立生态产品价值实现机制,研究设立国家公园基金,在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下,鼓励引导金融资本、社会资本和公益组织参与国家公园建设,逐步建立多元化的投融资机制。积极支持国家公园研究院开展理论、政策、保护、管理等研究,推进成果转化运用,提升国家公园保护管理水平。

全国人大代表、辽宁大学副校长杨松建议:在国家公园设立后进入新发展阶段,应把规范国家公园的设立、布局、设置以及调整作为重点。通过明确国家公园的基本定位、设立标准、设立方式、设立程序、命名与公示及其在自然保护地统一布局中的优先整合规则,进一步规定国家公园的评估、动态调整和退出制度。

国家公园是一个生态保护项目,不是一个经济开发项目,所有的活动要以生态保护为前提。国家公园是我国自然保护地最重要的类型之一,属于全国主题功能区规划当中禁止开发的区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。

关志鸥代表在谈到国家公园的主要任务时强调:将生态系统关键区域、生态敏感区和重点物种主要分布区等划为核心保护区,实行严格保护。建立原有工矿企业、开发项目、村镇逐步退出机制,对暂时不能退出的村庄设置过渡期,明确生产生活边界和管控要求。将当地居民生活区域和生态产业发展等生产活动区划为一般控制区,允许开展必要的生产、教育、体验活动。遵循自然生态系统演替规律,推进山水林田湖草沙一体化保护和修复,形成一批可复制、可推广的保护经验和治理模式,带动全国生态保护修复由单一要素治理向综合治理、系统治理、源头治理转变,切实维护国家生态安全和生物多样性。

杨松代表认为,虽然改革文件规定了国家公园划分核心保护区和一般控制区两个基本分区,但具体管控措施仍没有明确。对于国家公园来说,仍有在此基础上进一步再分区的必要和可能。例如,核心保护区除了必要的保护、科研等活动外,禁止人类活动。而一般控制区则可以从事某些经过批准的人类活动,如建设必要的公共服务设施、原住居民的生活设施、生态绿色农业活动等。

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溪流潺潺 东北虎豹国家公园 谷宝臣 摄

立法加快进程 健全管理体制

在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》中专门提出:“在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规”。因此,推动国家公园立法是兼顾自然资源科学保护与合理利用,提升保护管理利用效能,促进实现代内公平、代际公平的有力保障。在全面依法治国的今天,伴随着生态文明体制改革不断深化,完善国家公园管理的法律制度体系已刻不容缓。

2022年两会关于国家公园的议案提案中,被提及最多的也是推进国家公园法立法进程的建议,代表委员们希望加快立法进程,为国家公园建设、发展、运行保驾护航。多位人大代表、政协委员建议,在统筹考虑自然保护地立法体系的前提下加快制定《国家公园法》。

关志鸥代表指出,加快推进国家公园立法,将实践证明行之有效的制度上升为国家法律。按照统一事权、分级管理的原则,健全国家公园管理体制,规范设置国家公园管理机构,构建主体明确、责任清晰、相互配合、央地协同的运行机制。同时,认真梳理并继续完善国家公园设立、建设、运行、管理、评估、监督等各环节,以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域的制度办法,形成全过程闭环管理的制度体系,为高质量推进国家公园建设提供制度保障。

“我国建立国家公园体制的步伐在加快,亟须出台适合我国国家公园开发建设的法律法规,规范并理顺各种法律关系。”全国政协常委、北京师范大学副校长葛剑平在谈到推进国家公园立法时说。他表示:当前,立法位阶较低、制度规范不统一、法律效力较弱的弊端日益凸显。葛剑平担忧,相关的法律法规均是在20世纪80、90年代制定,远远不能适应当前需求。

全国政协委员林安认为:“国家公园试点建设期间,一直适用自然保护地的相关法律法规,亟待新的法律提供保障。”他表示,尽快制定《国家公园法》,明确管理机构、管理职责、法律责任等主要内容,为国家公园保护和建设提供法律保障。“海南热带雨林国家公园的建设是一项重大工作,对民族地区发展也是一次重要的契机。”林安委员说。

杨松代表提出,在推进全面依法治国的进程中,国家公园的建设和管理必须运用法治思维和法治方式,发挥立法的引领和推动作用。

全国人大代表、成都大熊猫繁育研究基地研究中心主任侯蓉表示,去年10月我国正式设立大熊猫国家公园等第一批国家公园后,国家公园的相关法律还存在空白。今年她提交了有关国家公园管理法的立法议案。她认为,国家公园是我国保护强度、保护等级最高的自然保护地,对促进生物多样性保护、维护生态系统的完整性和原真性、创新自然资源保护管理体制、调动全社会参与生态保护积极性、促进人与自然和谐共生具有十分重要的意义。“相比大熊猫国家公园管理法,国家公园管理法法律效力更大、指导性更强。”侯蓉说。

全国政协委员、河北省林业厅副厅长、民革河北省委会副主委沈瑾表示,由于缺乏相关立法,导致各地认识存在偏差,试点中许多地方政府对国家公园的定位依旧是城市公园,实际上与设立保护的初衷相悖。

“国家公园在我国还是新生事物,目前还没有相关立法,导致各地对国家公园概念、建设目的、价值认识不同,因而在开发利用中容易破坏自然环境。”温香彩委员呼吁,借鉴美国、加拿大等立法经验,尽快出台国家公园法。

全国人大代表、四川省高院党组书记、院长王树江建议“三步走”推动国家公园立法。第一步是制定《国家公园管理条例》,明确国家公园的内涵界限、设立标准、管理体系、管理制度、运行模式、自然生态系统保护、生态补偿等内容。第二步是修改完善配套法律法规,如《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》等,对其中涉及国家公园管理的整合到国家公园管理条例之中。第三步是制定《国家公园法》,明确国家公园概念、基本原则、准入条件、管理制度、运行机制、法律责任等基本内容,为建设和完善国家公园提供更高层次法律保障。

在葛剑平委员看来,国家公园体制是突出“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念,通过“试点先行、重点突破、带动全局”的思路,做好系统整合、利益均衡与部门协同,根除“九龙治水”的顽瘴痼疾,修正“碎片化”管理的体制弊端,而绝非是简单地在原有自然保护区基础上建立几个国家公园。

全国人大代表、青海省海北藏族自治州门源回族自治县人大常委会副主任孔庆菊建议,国家公园从试点转向快速发展阶段,要继续理顺体制机制,明确属地政府、主管部门权责范围,细化自然资源资产产权、生态损害责任追究等制度。还要注重标准化管理,加强生物资源现状调查、生态演进规律研究,建设精细化生物多样性和生态系统大数据服务平台,维护好国家生态安全。

多元机制保障经济发展

今年两会上,如何进一步完善国家公园的保障制度,减少对当地经济发展的有影响以及增加当地人民收入仍然是代表委员热议的话题之一。

关志鸥代表指出:完善森林、草原、湿地、荒漠等生态保护补偿机制,引导地方建立差别化的生态补偿政策,不断提高补偿标准。统筹各部门各层面工程项目资金,支持国家公园开展生态保护修复、生态廊道建设,以及巡护监测、科普宣教、保护设施、管护用房等基础设施建设。对于国家公园内原住居民陆续迁移出山、稳定就业,发展经济,实行生态富民是国家公园建设面临的一个重大课题。

沈瑾委员表示,虽然设立国家公园的初衷是为了保护生态系统的原真性和完整性,但许多地方还是希望开发旅游获得效益,帮助地方发展经济。

全国人大代表、福建武夷烟叶有限公司副总经理黄蕾建议,建立多元化的国家公园协调保障机制。建立包含武夷山国家公园在内的五个国家公园工作联席会议制,由国务院牵头,定期召集相关部委以及国家公园所在地省级政府,加大倾斜力度,建议健全公益性主导下的特许经营制度,加大重点区位商品林赎买、生态补偿专项资金转移支付力度。她表示,对资金进行专项管理,确保政策落实落地。另一方面,农业农村、人社等部门要加强针对原住居民的就业信息服务,加大技能培训力度,鼓励原住居民从事公园生态管护、生态旅游开发等工作。

全国人大代表、四川省雅安市石棉县栗子坪彝族乡元根村党支部副书记毛珍芳建议,加快推进各类自然保护地整合优化,只保留保护等级最高的大熊猫国家公园,保护区域和管控措施按照大熊猫国家公园政策执行;加快出台大熊猫国家公园退出补偿政策,提高山区县的中央、省级补偿标准;分类有序解决历史遗留问题。她说:“目前,大熊猫国家公园配套政策暂未出台,一定程度上影响了大熊猫国家公园建设和地方经济社会发展。”她表示,在推进国家公园建设中,尤其要注意完善配套政策,减少因退出矿山、水电站,减少农田山林使用面积等给经济社会发展带来的影响。

全国人大代表阎志则更关注国家公园的社会功能和经营模式的多样化。他表示,从公众较为期待的社会功能这方面来说,国家公园生态体验的公众开放程度、体验方式等尚不明确,相关探索实践仍显不足;另一方面,国家公园社会资本投入的渠道和方式、特许经营的资质和运营要求等尚不明确,除少数国家公园开展了特许经营试点以外,国家公园带动的生态兼容产业和绿色可持续产业尚未形成稳定业态。同时,他建议,适时出台特许经营管理办法,以生态保护职责、生态产品质量、公共服务水平等要求为前置条件,细化国家公园各相关产业的社会资本准入标准和退出机制,以及相应的激励和惩戒机制,提升社会投融资的动力与成效。“这样,不仅能平衡好生态保护要求和社会投融资积极性,还有助于提高国家公园公共服务的质量和水平。”阎志说。

建设国家公园保护了生态,更会让当地人民生活越来越红火。

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唐家河的晨曦  大熊猫国家公园  邓建新 摄

大批国家公园在路上

建立国家公园体制,是生态文明和美丽中国建设具有全局性、统领性、标志性的重大制度创新。第一批国家公园试点成功并正式设立标志着我国国家公园建设进入新的阶段。关志鸥代表指出,我国会出台国家公园空间布局方案和相关发展规划,坚持成熟一个设立一个,避免一哄而上。有步骤地推进国家公园建设,分阶段设立更多的国家公园,构建起以国家公园为主体的自然保护地体系。

全国政协常委、国家林草局副局长刘东生表示,国家公园体制具有生态保护第一,国家代表性、全民公益性的典型特征,是具有国家象征、代表国家形象、彰显中华文明的重要平台,是为大众提供自然教育、游憩体验、实现生态产品价值全民共享的重要载体,是激发民众自然保护意识和全民参与、增强民族自豪感和国家认同感的重要媒介。我国国家公园体制的正式确立,在中华民族伟大复兴历史进程、包括生态文明在内的中华文明历史赓续中具有划时代的意义。因此,他建议设立“国家公园日”,以利于宣传和展示国家生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的自然资源,利于促进国家公园国家所有、全民共享、世代传承建设目标的实现,利于树立我国致力于自然保护和可持续发展的国家形象。

“十四五”林业草原保护发展规划提出,到2025年以国家公园为主体的自然保护地面积站陆域国土面积的比例将超过18%。全国政协委员、中国林业科学研究院首席专家杨忠岐说道:经过几年的试点,2021年我国正式建立了第一批5个国家公园,今后我国还将再建立40多个国家公园,在生物多样性保护和生态系统保护上迈出更大的步伐。

孔庆菊代表说:“这次调研中我明显感觉到,三江源国家公园建立的体制机制非常好。我也希望,这种好的经验和做法,以及好的体制机制能够为建立青海湖国家公园和祁连山国家公园有所借鉴,带来更多更大的帮助。”

全国人大代表、云南省墨江哈尼族自治县县委统战部部长曹庆华介绍,目前,普洱市已成为亚洲象主要的栖息地,监测到有10群181头亚洲象常年活动在普洱市境内,种群数量约占全省亚洲象总量的50%以上,分布于7个县(区)31个乡(镇)138个自然村。普洱市规划建设亚洲象食源基地1万亩,已建设4000余亩,规划亚洲象公园建设14万亩,计划进行栖息地改造10万亩。针对亚洲象国家公园建设,他建议,从国家层面将普洱市亚洲象国家公园建设列入全国国家公园规划布局,科学编制亚洲象国家公园创建方案,增强亚洲象栖息地的适宜性和斑块的连通性。“通过创新以旗舰物种为核心的生物多样性保护体制,推动亚洲象的整体保护与生境优化。”曹庆华说道。

全国人大代表、青海省发展改革委副主任孟海表示,将紧紧围绕打造全国乃至国际生态文明高地,全力配合三江源国家公园建设,协同推动祁连山国家公园设园,加快青海湖、昆仑山国家公园创建进程,争取在青藏高原国家公园群建设上取得阶段性成效。

全国政协委员、中国科学院院士赵进东建议加快推进雅鲁藏布国家公园建设。他表示,地处青藏高原东南部的雅鲁藏布江中下游区域有举世罕见的自然景观,是东喜马拉雅全球生物多样性热点地区的核心,拥有世界级独特的生态价值,因此需要加强雅鲁藏布江大峡谷地区生物多样性保护。

陕西省汉西林业局党委书记谢凤鸣表示,自从去年10月秦岭国家公园创建获得国家公园管理局的正式批复。基层干部群众都很振奋。按照省林业局、省森管局部署,他们成立了汉西林业局参与秦岭国家公园创建工作专班,凝神提气、全力以赴,高质量高效率参与秦岭国家公园创建工作。

此外,全国政协委员、中国文联副主席许江建议尽快设立钱江源—百山祖国家公园;长江沿岸省份代表建议设立洞庭湖国家公园……

中国正在建设全世界最大的国家公园体系。这是一项长期而艰巨的任务,必须持之以恒、久久为功,稳妥有序推进。更多的国家公园在路上,为人与自然生命共同体贡献中国方案。(卢燕)

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