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保护区就应该依法垂直管理

媒体:生命的探讨  作者:冉景丞
专业号:袁帅 2020/4/27 9:48:40

中国的自然保护区建设历史不长,但至2017年,也建立了各类自然保护区2750多个,约占了国土的15%。如何真正管理好这部分保护区,让其充分发挥应有的生态效益,并将这些保护区以生态廊道的形式连接起来,形成一个生态网络,对于生态文明建设来说,意义是重大的。但是,目前的自然保护区管理体制紊乱,生态效益并未得到有效突显。包括国家级自然保护区,管理体制都没有真正地理顺。

国家提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系建设,就是希望以建立国家公园为契机,理顺关系,解决交叉、重叠、紊乱的一系列问题。采取整合一批、调整一批、优化一批的措施,建立一种规范合理的管理体制。这是理顺各种矛盾和问题的关键举措,在解决建立、调整、整合、取消后,工作的焦点还是要落在自然保护区的管理问题上。在这个关键时期,如果有些问题不摊开来说,不说透,最后仍然会进入原来的死结,仍旧发挥不了好的作用。包括国家公园,也不一定能达到当初建立时的目的。

对于地方政府来说,特别是欠发达地区,由于经济发展的需要,现阶段自然保护区的自然资源最多的还是被看成是经济资源。面对巨大的财政开支,受眼前经济拮据与利益需要的胁迫,最渴望的是将能实现经济效益的资源变现。地方党政领导的考核管理机制中虽然有对资源的永续利用的内容,但多数是软指标,或占的权重很低。现在有了自然资源资产离任审计和追责问责、党政同责等体系,但力度不够,甚至被同情。因自然资源损害而造成的损失,往往被出发点是发展地方经济而弱化、淡化。

自然保护区有相关的法律法规和管理规定,但绝大多数都是限制管理机构,把责任主体都规在管理机构。如果保护区管理机构由地方政府管理,就成了地方政府的一个部门,那政府就既是裁判员又是运动员。管理机构就成了挡箭牌和担责者。

在许多人的心里都是谁管帽子、谁管饭碗听谁的,没有办法,不听的后果很严重,正所谓“不换思想就换人”。让保护区管理者不能做事业,只能唯上、唯官。这里想起侯宝林先生的那个《关公雅战秦琼》的相声,最怕的是“那个老头他不管饭”。于是保护区管理机构只是经济建设的执行者,保护区管理反而成了“副业”。另一方面是完全放任不管,只是把保护区管理机构作为安排干部的一块跳板,他们的晋升与保护区管理的好坏无关。

如果保护区是垂直管理,管理机构的全部职责就是管理保护区,他们只需要对上级主管部门和当地社区负责,对自然保护区是最有利的。但如果地方领导不能理解保护区管理部门只是代表上级部门的一个执行者,就可能造成与地方的经济社会发展完全割裂,甚至孤立保护区。毕竟管理机构的职责和能力有限,但地方政府却往往把本该政府去完成的涉及保护区的所有事务都推给保护区,如扶贫、基础设施建设等,把保护区推到风口浪尖,甚至寸步难行。另外,因为是垂直管理,保护区干部不可能进入地方干部调整圈子,干部交流困难,加上用人机制不活,对人才成长和留住人才不利。

“鸡司晨,狗守门”。实际上保护区的职责就应该只是管理好保护区,并协调地方政府的保护区社区建设。地方政府应该主动承担起保护区建设与社区发展的职责。应该主动帮助保护区解决问题,各种政策向保护区倾斜,不求所有,但求所在,认清保护区的存在价值,主动协调保护区与社区的协调发展。在保护问题上,保护区与地方政府相互制衡,相互协调,相互促进。只有这样,自然资源才能得到有效保护,才能让保护区发展得越来越好。

保护区不是独立王国,保护区管理机构的依法管理不是要与地方政府争权,而是按照国家要求帮地方政府管理好这一区域,搬不走退不去,地方政府应该理解是为地方挣得脸面,挣得环境。保护区要争取地方的支持,按照自然保护区的规矩,把发展与生态建设有机地统一在一起。实行最严格的保护不是把保护区一把锁锁起来,而是最守规矩的保护,严格按照保护区的发展规划和自然保护区的相关政策,维护自然保护区的生态系统,提供人与自然和谐的典范。

保护区的管理还是应该按照法律规定,国家级自然保护区由国家直接管理或委托省级主管部门管理,地方级自然保护区由地方管理。真正让保护区管理机构直得起腰执得起法,把保护区建设推向前进。

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