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重庆:下好一盘修复棋 增彩一座生态城

媒体:重庆日报  作者:内详
专业号:日月峡资讯 2020/1/14 8:10:30

下好一盘修复棋 增彩一座生态城

——重庆山水林田湖草生态保护修复试点工作调研报告

中央党校重庆山水林田湖草修复治理调研组

■重庆坚持工程修复为辅、自然恢复为主的生态修复原则,有效统筹利益协同、修复方式、资源利用等方面的举措,探索积累了处理好局部与整体、当期与长远关系的有益经验。

生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计,是“五位一体”总体布局的重要组成部分。健全生态保护和修复制度、统筹山水林田湖草一体化保护和修复,是深入践行习近平生态文明思想的必由之路,也是党的十九届四中全会提出“坚持和完善生态文明制度体系”所要求的重要内容。重庆是国家第三批山水林田湖草保护修复工程的试点城市,积极践行五大发展理念,紧扣“一体化”这一关键词,把修复治理系统地融入统筹试点区域、统筹重点工作、统筹制度措施、统筹创新举措之中,努力实现“山青、水秀、林美、田良、湖净、草绿”的修复成果和“好事办好、百姓叫好”的民生效果。

结合区位特点,统筹试点区域

重庆地处长江上游和三峡库区腹心地带,是长江上游生态屏障的最后一道关口,对长江中下游地区生态安全承担着不可替代的作用。重庆要有上游的责任和担当,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,坚持上中下游协同,按照统筹山水林田湖草系统治理的思路,实施长江生态环境系统性保护修复,不断筑牢长江上游重要生态屏障。同时也要结合自身水环境保护压力大、主城区两江沿线地质灾害防治形势严峻、历史遗留矿山地质环境恢复治理任务重、土地利用效率不高、森林生态功能脆弱、生物多样性受到威胁等生态环境修复需要统筹解决的重点问题,在充分论证基础上,确定重庆主城长江、嘉陵江汇合的平行岭谷生态区为实施试点区域。该试点区域山地——江河生态系统特征明显,涉及缙云山、中梁山、铜锣山、明月山等4条平行山岭和长江、嘉陵江及21条主要次级河流,山地、江河、森林、田地、湖泊、湿地等约占试点区面积的82.6%,具备良好的自然、人文本底,具有修复治理类型多、样本种类全、典型性强的鲜明特点,对于地理、自然条件类似的地区开展生态修复工作,有较强的示范意义。

突出民生为上,统筹重点工作

重庆坚持以习近平生态文明思想为指引,始终站稳人民立场,扛起政治责任、上游责任,统筹开展山水林田湖草保护修复工作。一是提高站位,服务全局,扛起长江上游特大型城市在生态保护上的政治担当。重庆作为长江上游特大型城市,要推进生态保护工作,强化上游意识,担起上游责任,体现上游水平。通过出台《深入推动长江经济带发展加快建设山清水秀美丽之地的意见》,实施“生态优先、绿色发展行动计划”,强化目标导向,坚持从全局谋划一域、以一域服务全局,坚持新发展理念,跳出重庆自身、站在长江经济带发展整体的高度,跳出眼前、站在中华民族长远发展的角度看问题,对于中央的要求,要不折不扣地落实,把人民群众对美好生活的向往、把厚重的历史责任感、把“两个维护”落实在保护好长江这一功在当代、利在千秋的事业上。二是源头防控,划定红线,坚决遏制生态问题增量。通过强化规划管控引导,划定生态保护红线2.04万平方公里,占全市国土面积的25%。特别是长江上游最大江心岛——广阳岛,坚持整体保护、系统修复、综合治理的原则,明确了原规划的300万平方米房地产用地全部取消,必要的公共设施建筑不超过20万平方米。这一举措释放了落实长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”指示要求坚定、强烈的信号,赢得了重庆人民群众的广泛好评,取得了明显的示范效应。三是点面结合,突出重点,分类推进。在充分论证的基础上,突出项目系统性整体性谋划,按照“山为骨、水为脉、林田湖草为肌体”思路,明确了区域生态系统治理、矿山地质环境综合治理、两江沿线地质灾害防治、水环境保护和综合治理、国土绿化提升、土地整理与土壤污染修复、生物多样性保护7大类生态修复工程,并始终按照工程修复为辅、自然恢复为主,生态环境改善、人民群众受益等原则分类推进项目,取得了人民满意的修复效果。

强化创新担当,统筹制度措施

生态修复是复杂的系统工程。重庆坚持系统思维、创新思维,统筹各项制度措施,有效推动了山水林田湖草修复工作。一是坚持规划和立法同步,依法保护生态环境。通过国土空间规划管控、推动地方立法等刚性约束,有效保障绿色生态空间,给自然留下更多修复空间,全面提升生态系统质量和稳定性。一方面通过坚持规划引领,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,按生态功能重要性、生态环境敏感性脆弱性划定生态保护红线,并将其作为中长期空间规划编制的基础。另一方面,坚持立法先行,通过一系列政策法规倒逼责任落实,坚决遏制毁林、开山、填湖等破坏生态环境的行为,还自然以和谐、宁静、美丽。二是持续完善独具特色的“地票”制度,有效通过市场化手段解决用地和资金缺口。重庆探索并持续完善了独具特色的“地票”制度。该制度经中央授权,在遵守国家法律法规和土地管理政策体系的前提下,以“耕地占补平衡制度”和“城乡建设用地增减挂钩制度”为基础,在农村土地权利人自愿将其农村建设用地按规定复垦为合格农用地后,释放对应的建设用地指标并进入市场交易,从而在全市范围内建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少的市场调节机制。复垦、修复指标市场化交易机制,既有效解决了农村宅基地闲置、废弃问题和城镇化建设用地缺口的问题,也吸引、撬动了一定的社会资本参与生态修复。三是建立“五个一”工作推进机制,确保生态修复工作高效有序推进。重庆以“一张作战图”统筹整体布局、以“一盘生态棋”推动试点工程实施、以“一套管用的制度”保障试点工程规范有序、以“一个信息化平台”加强试点工程监管、以“一批配套的政策”释放试点工程改革红利的“五个一”推进机制,较好地把系统思维和一体化修复融入工作全过程,提高了重庆山水林田湖草修复工作的协调力、统筹力、监管力和规范化,确保了试点工作有序、有效开展。

注重协同高效,统筹创新举措

重庆在山水林田湖草保护修复过程中,始终践行“两山论”“两化路”,综合考虑区域主体功能定位、经济社会发展水平等,统筹自然生态要素和人为因素,创新政策措施和利益联结机制,在探索“绿水青山”变“金山银山”、走深走实产业生态化、生态产业化“两化路”方面,将生态保护修复与脱贫攻坚、乡村振兴、城市提升等紧密结合起来,促进区域生产、生活、生态协调发展,努力实现百姓富、生态美两者有机统一。例如,将生态保护修复与巴渝民宿产业相结合,开展多方共建共治,以“巴渝民宿”平台为品牌和运营载体、以巴渝地区民居为空间载体,充分发挥巴渝民宿土地政策、项目、资金的聚合平台作用,用好修复工程的生态景观成果和闲置土地、农房等资源,开发生态人文体验型旅游住宿服务产品,打造巴渝地区乡村传统建筑文化、农耕文化、地域特色文化和民宿文化的窗口,走特色化、差异化民宿发展之路,提供旅客乡野生活与民风民俗体验,也促进了生态修复成果增值。其次,重庆坚持工程修复为辅、自然恢复为主的生态修复原则,有效统筹利益协同、修复方式、资源利用等方面的举措,探索积累了处理好局部与整体、当期与长远关系的有益经验。一是在利益协同方面,努力画出国家——集体——个人、当期与远期的利益同心圆,争取人民群众的最大支持。二是在修复方式方面,突出标本兼治、长期可持续的导向。三是在资源利用方面,坚持整体考虑、精打细算。采取多种措施,统筹修复期与自然恢复期资源投入、项目间修复治理的有机结合,在最大程度上提高资金资源的使用效率。

立足高效长效,继续全面发力

一是需要扩大修复资金规模、扩宽融资渠道、提高资金使用效能。解决资金问题,在国家层面,建议除了增加奖补资金的规模外,宜争取发行生态修复专项债,并由中央根据区域生态保护修复全局性系统性重要性统一调度配置;在市场化层面,在我国经济“三期叠加”的特殊时期,建议成立生态修复专项基金,作为专项债的补充,并用母子基金模式进行市场化运作;在具体创新举措方面,建议优化绿色信贷政策,对山水林田湖草项目出台扶持政策,如支持绿色信贷项目,将绿色信贷纳入金融机构考核;增加融资主体,扶持培育绿色供应链企业,鼓励和引导社会资本投入专项生态修复工作;建立生态修复受益主体补偿贡献主体的机制,如下游补贴上游、受益企业补偿所在区域的机制,同时考虑“地票”“林票”“生态修复成果作价”等方式,创新生态补偿的市场化融资方式,解决好“受益的主体反哺,担当的地区不吃亏”的问题。二是整合标准规范,保障有效开展工作。生态修复是一项复杂的系统工程,在当前的实际工作中也存在一些因各方对设计思路、工程规范、技术标准、验收标准的理解不统一而造成“标准不一、专家争论、措施打架、工程反复”的情况。需要围绕系统谋划、科学实施、权责对等、客观评价的要求,加强制度、标准与学科建设。制定《生态修复技术规范》并纳入国家标准体系,涵盖调查评价、空间规划、资金概算、工程建设、验收、评价考核等工程实施管理领域,保证管理过程高效规范;涵盖生态修复保护工作所涉及各学科领域的技术规范与标准,确保修复工作系统、规范地开展。三是整合学科建设,支撑生态产业发展。生态修复保护涉及多学科工作,要将生态修复保护作为专门的学科进行建设。一方面,加强生态修复科学研究,结合各地自然地理条件、经济社会发展水平、面临的生态具体问题,进行生态保护学科理论工程化修复、生态化修复等技术攻关,制定差异化保护修复方案和实施路线图;另一方面,针对山水林田湖草一体化保护修复实践需求,充分挖掘本地生态资源优势和生态文化特色,加强产业技能人才培养,以学科建设和职业教育支持生态修复产业发展,实现区域生态产品供给能力和经济发展质量双提升。

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