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（中国林业1998年5月号，P32-33，工作研究栏目）

市场经济条件下森林公园建设刍议

邓侃

森林旅游是一项被称为 “朝阳产业” 的极有发展前途的事业‚森林公园则是森 林旅游活动最基本、最重要的载体。没有 较为完善的‚涉及吃、住、行、游、购、娱旅 游全方位要素的森林公园服务体系‚就不 可能为游人提供较为良好的森林旅游条 件‚也就不可能形成真正意义上的森林旅 游。建设好森林公园‚对推动森林旅游业 的发展有着至关重要的意义。我国森林公 园建设虽然取得了一定的成绩‚但由于思 想观念、经济体制、经济实力等诸多因素 的制约‚实事求是地看‚森林公园在建设 规模、建设速度、建设质量、管理水平上‚ 还不能适应国民经济发展和满足人们日 益增长的“回归大自然”的要求‚任务还十 分艰巨。随着我国市场经济的不断发展‚ 特别是党的十五大的胜利召开‚为森林公 园的建设发展提供了可靠的政策保证和 光明前景。

 一、我国森林公园建设的资 源优势、发展现状和存在问题

 1．资源优势。我国地域辽阔‚形成了 种类繁多、各具特色、绚丽多彩的生物种 群和森林风景资源。在广阔的林区内‚分 布着3万多种高等植物‚2000多种动物。 山丘森林、海滨森林、溶洞森林、热带雨 林、森林草原等陆地生态系统的森林旅游 资源几乎都可以在我国见到。同时不可胜 数的文物古迹、文化遗址、古寺名刹、帝王行宫也多分布于名山大川之中‚成为森林 旅游资源的重要组成部分。而这些森林旅 游资源绝大多数属于林业系统的管理范 围。仅在现有4200多个国有林场和15万 个集体林场中‚拥有且具开发价值的森林 旅游资源就近3000处‚面积约2500万公 顷。随着我国森林生态体系的逐步建立和 完善‚新的森林旅游资源还将不断增加。 预计到2000年‚将新增森林风景区1000 处‚面积达850万公顷。这些丰富的森林 旅游资源‚为建设森林公园、发展森林旅 游业提供了雄厚的物质基础。

 2．发展现状。虽然森林公园建设和森 林旅游事业在我国起步较晚‚但仍取得了 相对显著的成绩。1982年我国建立了第 一个森林公园———张家界国家森林公 园。至1996年底‚全国已建立森林公园 811处‚总经营面积720多万公顷‚其中经原林业部批准建立的国家级森林公园269 处。同时建立国际狩猎场22处‚75％的自 然保护区开辟了森林旅游小区。森林旅游 接待服务设施30多万平方米‚床位5万 多张。全国已成立森林旅行社 （公司）40 多家‚从业人员6万多人。据不完全统计‚ 1996年全国森林旅游接待游客5200多万 人次‚旅游直接收入6．5亿多元。部分林 场依靠建立森林公园‚发展森林旅游事 业‚不仅逐步摆脱了困境‚走上了良性发 展的道路‚同时也推动了当地经济的发展 和林区职工、农民的脱贫致富。

 3．存在的主要问题。目前‚我国森林 公园建设存在的问题较多。一是发展时间 短‚管理人员长期从事林业生产‚在建设 管理森林公园、开拓旅游市场、开展旅游 服务方面的经验不足。二是法治力度较 差。由于利益驱动‚一些部门和当地群众 侵占森林公园权益‚在公园内强修乱建、 破坏环境‚甚至无偿划拨公园土地、控制 公园门票收入等事件时有发生。三是资金 短缺。森林公园建设‚特别是在公园开发 建设阶段‚需要投入大量资金进行道路、 通讯、接待等基础设施建设。林场或公园 本身不可能有足够的自有资金进行开 发。四是不了解和掌握市场经济的运行规 律‚所有制形式单一‚因而无法有效地吸 引各类资金和进行资源的合理配置、优化 组合。这是影响公园建设发展深层次的关 键问题。

 二、在市场经济条件下森林公园建设的思考与对策

 1．实行分类经营。“以保护为前提护与开发利用相结合”、“以营林为基础以旅游为主导‚以市场为导向‚实行以场 建园、综合经营、全面发展”的森林公园建 设方针，指出了森林公园建设的两项基本工作。一项是营林造林保护好森林资源，一项是开展森林旅游。前者产生的是生态效益，属于社会公益性建设项目，无法也不能进入市场竞争。后者产生的是经济效益属产业范畴，可以也必须进入市场，参与市场竞争。因此‚在实际工作中要实行分类经营。一是要高举生态建设的大旗，积极营林造林保护好森林资源。在管理上 实行事业化管理，其建设资金应纳入生态公益林建设资金渠道，实行效益补偿制度。以社会和受益单位为投资主体，国家拨款为主。并对依靠森林资源获取直接利益的水利、水电、农业、森林旅游等单位征收森林生态补偿费。二是将森林旅游产业体系推向市场。以市场为导向参与市场竞争。以建立现代企业制度为目标，采取股份制形式，广泛吸引社会资金参股入股，共同建设森林公园。同时，鉴于我国森林旅游事业起步时间短、森林公园底子薄、 经济实力不强的实际情况，政府还应在一定时期内给予必要的政策扶持。如减轻森林公园的税费负担。在林业贴息贷款发放上给予适当倾斜，帮助森林公园增强自我发展能力。三是要分灶吃饭、分帐管理。我国森林公园绝大多数是依托国有林场建立的，一班人马两块牌子。为了使分类经 营落到实处，在财务管理上必须分帐管理、独立核算。也就是说‚林场执行事业单位财务制度，公园执行企业财务制度。

 2．调整和改善所有制结构。由于我国绝大多数森林公园是依托林场建立，所以不可避免地带有自然垄断性的特征。其表现在：公园占据着大面积特殊类型土地，拥有这块土地上价值量极大的森林资源体系，具有极大的经济规模。林业系统（林业局或林场）长期以来就代表国家行使其管理权、支配权、经营权、分配权甚至是所有权。这种自然垄断性的最大特点就是所有制形式单一。这种带有垄断性质的单一所有制形式必须予以调整，否则不利于公 园吸引社会投资、提高管理水平和提高经济效益。 调整和改革森林公园所有制结构可采取多种形式。既可以就整个公园进行股份制改造，也可以就公园建设中的单个项目，如道路、宾馆、主要景点、水电 设施等进行股份合作。既可采用股份有限公司形式，也可采用有限责任公司形式。林场必须是各类股份实体的股东，但其股份比例应视项目情况而定，不一定非要当大股东，占据控股地位。小饭店、小商亭等可以完全划归私人经营。 调整森林公园所有制结构推行股份制，对于公园最大的实惠就是公园可用森林资源折资入股，吸引外界资金投入建设，解决公园自有资金匮乏的问题。因此随所有制结构的调整，过去那种等上级林业主管部门投资建设，或资金有限不能全面进行配套服务设施建设的局面将得到解决。

 3．按市场经济法则运营。在股份制 合作中林场主要以森林资源折资入股。 这就带来森林资源资产估价问题。林场的资产可分为基础实物资产 （包括林木、林 地、固定建筑设施）、景观娱乐资产 （包括 风景资源、娱乐资源） 和生态环境资产三 大类。一般来说‚基础资产的价值比较容 易测算评估‚也容易被合作方接受。而景 观娱乐资产和生态环境资产的价值则是 “看得见” ———有公式计算‚可以写入帐面却“摸不着” ———没有实物形态。目前还不能进入市场运行。所以在折资入股 时‚林场投入的资产评估价值应以社会承认为标准，切不可盲目提高，‚否则将影响引资合作。 按照市场经济法则运行，讲求平等互利互惠，就林场或森林公园自身而言，‚要心胸宽阔、眼光长远，要制定优惠政策让外来的投资者有利可图。特别要保证对前来进行基础设施（景点、道路、水电、通讯、 中高档宾馆等） 建设投资者有利可图。最好是在其收回投资成本后再进行分红。 千万不能有“一口吃死对方‚一锤子买卖” 的短期思想和行为。秦皇岛野生动物园正是采取了让投资人先行收回投资成本的优惠政策，吸引了大量投资才取得了 1994年建园，1995年基本完成333．3公 顷的基建任务，1996年、1997年分别完成 1800万元、2000多万元门票收入的佳绩，成为北戴河新的森林旅游热点。

4．加强法治。有法不依、执法不严会对市场经济的运行带来严重的不良后果。各 级政府和林业主管部门应当大力支持林场及森林公园依照法律保护自己的权益，对在公园内强修乱建、破坏环境‚甚至 无偿划拨公园土地、控制公园门票收入的不良行为要依法严肃处理为森林公园的发展保驾护航。（作者：森林国际旅行社项目管理处主持工作副处长、高级工程师）

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